En breve entrará en vigor la innecesaria
Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, dejando atrás la Ley 30/1992,
que vino a su vez a sustituir la LPA.
Sin entrar a valorar que la técnica legislativa ha ido a menos, cosa
evidente, vamos a realizar unas breves notas de uno de los aspectos de la Ley
que más afectan al ciudadano como expresión del poder coercitivo de la
administración.
El procedimiento sancionador desaparece como procedimiento más especifico
y dotado de una mayores garantías, dado que se trata de normas punitivas,
intentando así de esta manera desligarlo del régimen garantista del derecho
penal, con el que está unido y del que era reflejo.
Desaparece así a primera vista algo tan básico como los principios que
regulaban este procedimiento, y dejando en una situación de desgobierno, y de
derogación del Reglamento en una situación de autentico limbo jurídico de
dudosa Constitucionalidad, pues el derecho de defensa que se explicitaba en los
principios que regían en este procedimiento y que se explicitaban en la LRJPAC
desaparecen.
Y ello pues la Ley dispone
Disposición
derogatoria única Derogación normativa
1. Quedan
derogadas todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se
opongan a lo dispuesto en la presente Ley.
2. Quedan
derogadas expresamente las siguientes disposiciones:
e) Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para
el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
Las consecuencias, sin ejecutivo constituido (esta en
funciones) suponen que quede en el aire el procedimiento sancionador de las
distintas infracciones cuya normativa hace expresa remisión a la Ley y al Reglamento, y no son
pocas.
Además dado que el art. 3 ( plasmación del art. 9 de la CE)
de la LRJPAC desaparece, y ni el Artículo 13 Derechos
de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas, ni en el Artículo 14 Derecho y obligación de relacionarse electrónicamente
con las Administraciones Públicas, nos encontramos ante un procedimiento
sin garantías de tipo punitivo que recoge la tradición de tiempos pretéritos
decimonónicos( no de las épocas liberales).
El problema está, en las
limitaciones que se han hecho al acceso a los recursos de amparo ante el
Tribunal Constitucional, lo que va a generar un grave problema de legitimidad
democrática y un muy peligroso precedente al poder ser usado por el poder
ejecutivo como arma coactiva, libre ya de controles y que choca frontalmente
con los Convenios firmados por España, como el Convenio Europeo de Derechos
Humanos.
Como quiera que no se arbitra un
régimen especifico para este tipo de procedimientos, no difuso y abstracto de
responsabilidad del tramitador del procedimiento( art. 20), no se indica nada
de la separación entre el funcionario que incoa y el que resuelve, nos vamos a
encontrar con desagradables e injustas situaciones, que no tendrán solución
legal clara, pues la apelación a la vulneración de preceptos constitucionales,
tienen difícil defensa entre los Jueces de lo Contencioso.
Y eso sin hablar de los plazos para
suspender los procedimientos( art. 22) y la ampliación del plazo para resolver(
art. 23), que hace que pueda el tramitador ampliarlos a su antojo, cual arma
coactiva frente al ciudadano, término del que reniega la norma, lo que ya
atisba en que estamos. Esta espada de Damocles afecta de lleno al derecho a la
confianza debida y la seguridad jurídica, principios básicos en un sistema
democrático.
Hemos pasado de la Reforma de 1.999
que era garantista para el ciudadano a la nueva Ley que es el triunfo de la
ineficiencia de la administración.
No vamos a comentar el nuevo
concepto de nulidad, que ya no supone que el procedimiento nunca existió,
pudiendo recuperarse parte del mismo art. 50 y 51, en la práctica supone la
desaparición de la nulidad, con el concepto que la conocemos. Pues puede
conservarse los actos de trámite, lo que afecta a la prescripción,… y a la
CADUCIDAD del expediente, tan importante en derecho sancionador, como garantía
de la seguridad jurídica.
El art. 62.4 incide directamente en
el derecho sancionador, ciertamente este artículo el 62 es derecho sancionador,
pero a iniciativa de un particular, se intenta que los delatores de infracciones,
si son infractores eviten la sanción, lo cual resulta repugnante al régimen de
garantías y a los principios que inspiraban los procedimiento, vulnerando el
principio de igualdad ante la ley del art. 14 de la CE.
En el art. 64 nos encontramos con
las Especialidades en el inicio del procedimiento sancionador, así
dispone:
1. Los procedimientos de naturaleza
sancionadora se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente y
establecerán la debida separación entre la fase instructora y la sancionadora,
que se encomendará a órganos distintos.
Se
considerará que un órgano es competente para iniciar el procedimiento cuando
así lo determinen las normas reguladoras del mismo.
No aclara que entiende por órganos distintos, lo que
dará lugar a litigiosidad en relación a que entendemos por esto. Continua el
artículo y así dice:
2. En ningún caso se podrá imponer una sanción sin que se haya
tramitado el oportuno procedimiento.
Algo obvio, nullum crimen, nulla poena … que decía
Beccaria.
3. No se podrán iniciar nuevos procedimientos de carácter
sancionador por hechos o conductas tipificadas como infracciones en cuya
comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no haya recaído
una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.
Este apartado
del artículo tiene una técnica legislativa manifiestamente mejorable y dará sin
duda lugar a mucha litigiosidad, y que supone una vulneración del principio NON
BIS IN IDEM, va a ser objeto de recurso de amparo pues choca con la
constitución. Si es una acción continuada, supone que no siendo firme la
sanción se puede imponer por el mismo hecho otra sanción.
El art. 64
regula el ACUERDO DE INCIACION, no el de incoación así dispone
1. El acuerdo de iniciación se comunicará al instructor del procedimiento,
con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto, y se notificará a los
interesados, entendiendo en todo caso por tal al inculpado.
Asimismo, la incoación se
comunicará al denunciante cuando las normas reguladoras del procedimiento así lo
prevean.
Son las llamadas actuaciones previas, la fase de
investigación, el artículo continua
2. El acuerdo
de iniciación deberá contener al menos:
a) Identificación
de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos
que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las
sanciones que pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte de la
instrucción.
c) Identificación
del instructor y, en su caso, Secretario del procedimiento, con expresa
indicación del régimen de recusación de los mismos.
d) Órgano
competente para la resolución del procedimiento y norma que le atribuya tal
competencia, indicando la posibilidad de que el presunto responsable pueda
reconocer voluntariamente su responsabilidad, con los efectos previstos en el
artículo 85.
e) Medidas de
carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente para
iniciar el procedimiento sancionador, sin perjuicio de las que se puedan
adoptar durante el mismo de conformidad con el artículo 56.
f) Indicación
del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de
los plazos para su ejercicio, así como indicación de que, en caso de no
efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el contenido del acuerdo de
iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando contenga
un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
Ciertamente
estamos ante lo que antes la Ley denominaba INCOACION, que las clarividentes
mentes denominan INICIACION, pero muchas veces se inician las actuaciones con
la actividad inspectora o tras comprobar una denuncia. Habrá que ver cómo
afecta esto a los plazos para resolver. Sigue el artículo diciendo:
3. Excepcionalmente,
cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos
suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación
del procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase
posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser
notificado a los interesados.
Este artículo de dudosa constitucionalidad es una
quiebra del Principio de tipificidad,
que es expresión del de Legalidad, y que supone que el acto objeto de la
infracción administrativa, debe estar expresamente tipificado por una norma, no
se puede instruir un expediente de tipo punitivo, porque piense el funcionario
que aunque no sabe que infringe, algo habrá hecho, no es propio de un sistema
democrático y es una quiebra del principio de seguridad jurídica que afecta de
lleno al derecho a la legítima defensa con quiebra del art. 24, 25 y 105 de a
CE, pues que va a alegar el presunto infractor si desconoce que norma ha
infringido.
Por afectar a este especial tipo de procedimiento, llama
la atención la remisión general en el apartado prueba a la LEC que realiza el
art. 77.
El art. 77
dispone además
2. Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos
alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el
instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo
no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse
cuantas juzgue pertinentes. Asimismo, cuando lo considere necesario, el
instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un
período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.
Pero llama más la atención lo que dispone en su número
4:
4. En los procedimientos de carácter sancionador, los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las
Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien.
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